新行诉解释的喜与忧

最高法日前公布了《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》。 需要交代的背景是，现行行政诉讼法是于2015年5月1日开始实施的，实施之时，最高法就曾发布《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，此次“行诉解释”其实是根据行政诉讼实践的修正和补充。关注的重点依然在于民告官的官员出庭应诉上，毕竟，“民告官不见官”始终是突出存在的问题。 在2015年的司法解释中，就已经确认了行政机关负责人出庭应诉制度。当时，把行政负责人明确为单位的正副职。此举被舆论解读为“首长出庭制”。而此次“行诉解释”，除了继续强调行政机关负责人出庭应诉外，并明确涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件必须出庭，还适度扩大了行政机关负责人的范围，增加了“其他参与分管的负责人”。 行政诉讼终究是权利主体间的法律活动，过于强调“首长出庭”，其实是对法治的不自信，甚至是“官本位、迷信权力”的表现。相反，通过扩大负责人范围，出庭者熟悉情况、拥有专业能力，将行政诉讼集中到具体的权利博弈中，从而规避首长出庭存在的“走过场”尴尬。而通过对行政负责人必须出庭的情形进行细化，又弥补了减少“首长出庭制”可能带来的“行政审判效率降低”问题。 回到司法现实来看，尤其是在“强行政、弱司法”仍未得到彻底改变的大背景下，还存在不少担忧。一个最直接的担忧是，这会不会反而助长“民告官不见官”的乱象？根据中国政法大学学术团队最近在100个城市完成的测评，多数城市行政机关出庭应诉数量普遍很低，其中17个城市居然“零应诉”，行政机关负责人出庭应诉更是流于一纸空文。 此番修正扩大出庭人员范围，显然是意在增加“民告官”的见官率，但是，扩大范围的做法，又会不会成为行政机关主要负责人规避出庭的制度漏洞呢？虽然明确了必须出庭的情形，但是，由于缺乏对“重大”“社会关注”的边界界定，这样的模糊规定，同样可能成为某些行政单位负责人打擦边球的空间。 于此而言，新行诉能否解决“民告官见官”的问题，关键依然在于制度细节的设计，能否把司法新解释的初衷得以最大可能的实现。