幼儿园的产权之争

金 疆

案情简介:

浙江省平阳县萧江镇中心幼儿园(以下简称幼儿园),系当地自然人杨爱绿、陈爱芬、吴小薇,邵素平等 15 人于 1988 年初投资创办的幼儿园,属于温州市首批社会力量举办的幼儿园之一。

2000年4月5日,平阳县国有资产管理局根据平阳县萧江镇政府的请示，作出平国资(2000)50号(关于对萧江镇政府就萧江镇中心幼儿园产权纠纷处置意见请示的批复》(下称《批复》)。决定“萧江镇政府投资和接受捐资创办的萧江镇中心幼儿园及其收益形成的所有者权益,其产权归国家所有。但是,萧江镇中心幼儿园的资产 4.9万元系被聘用教师带进来,当时没有明确该款项的性质。我们意见:由萧江镇政府牵头,萧江镇中心幼儿园和教师协商解决。双方同意作为投资人股的,可重新补办4.9万元的投资人股手续。如不同意的，作为个人债务处理,已经支付过利息的只还本金;没有支付过利息的,按国家规定的银行同期利率还本付息”。

我受杨爱绿等4人委托,以平阳县国有资产管理局(批复》认定事实不清、适用法律错误并超越职权等为由提起行政诉讼,请求撤销该《批复》。平阳县人民法院一审判决维持了《批复》。为此,我继续代理杨爱绿等4人提起上诉,认为一审判决未准确认定中心幼儿园性质及举办者,且适用法律不当。温州市中级人民法院终审判决全面支持了上诉理由,确认平阳县国有资产管理局作出的《批复》主要证据不足,超越职权,适用法律错误,一审判决对此予以维持是错误的,据此判决撤销一审判决和《批复》。

代理意见:

一、镇政府不是幼儿园的举办者

本案的证据主要有:(1)幼儿园创办以来各教师的投资款收据。这些证据证实杨爱绿等15人为幼儿园举办共投资4.9万元的事实。(2)萧江镇政府的补助款收据及借款收据等,这些收据上都已明确载明所支付款项的性质为补助款或借款。(3)各级妇联的补助款收据,收据上亦明确注明补助款性质。(4)幼儿园创办时担任萧江镇镇长的许道程和主管教育付镇长张圣弟的证言证明镇政府当时也曾想过举办幼儿园,但无力付诸实施,最后由杨爱绿等人投资举办,政府只是给予支持。(5)1988年9月,幼儿园成立时平阳县教委颁发的《准办证》,明确注明举办者为萧江镇妇联(当然镇妇联亦非举办者,当时之所以填写为镇妇联,有其众所周知的历史原因。但不管怎样,镇政府一开始就被明确为不是举办者)。(6)《社会力量办学许可证》说明幼儿园的性质属于社公力量办学。(7)创办时的其他资料,诸如镇政府的几份报告及有关批文,都写明幼儿园性质为民办资金自筹,镇政府支持一部分钱财,而由群众资金和幼师投资创办等等。

基于以上证据,我们可以明确如下事实:首先,幼儿园系社会力量办学,即民办而非公办;其次,杨爱绿等15人是幼儿园的投资主体(出资人);最后,镇政府所给付的款项,系补助和奖励。

如此,本案的争议焦点也就迎刃而解:

1.镇政府不是幼儿园的举办者

(1)从法律规定来看:社会力量办学之主体,顾名思义即社会力量,那么何谓社会力量?《社会力量办学条例》第二条规定:企事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人利用非国家财政性教育经费,面向社会举办学校及其他教育机构的活动适用本条例。国家教委 1987年颁发的《关于社会力量办学的若干暂行规定》对社会力量的规定也很明确,即其第二条“本规定所称社会力量。是指具有法定资格的国家企事业组织、民主党派、人民团体、经济组织、社会团体、学术团体以及经国家批准的私人办学者”。

显而易见,镇政府作为国家机关,根本不属于社会力量之范畴,更不是社会力量办学的主体。因此,政府依法不能成为社会力量办学的举办者,而只能是依据《教育法》等法律法规的规定,对社会力量办学给予适当扶持。

(2)从上述证据所反映的事实可以看出,萧江镇政府并非幼儿园的举办者或投资者。

2.萧江镇政府给予补助不是举办者的出资;补助是无偿的,不能再认定其补助款及所生利益为国有资产

(1)政府及其部门对社会力量办学给予经济的补助及支持,在我国是有法律依据的,可以说是地方政府的一种义务,同时社会力量办学依法有权接受政府等有关方面的捐赠及奖励。

《教育法》第53条规定:“企事业组织、社会团体及其他社会组织和个人依法举办的学校及其他教育机构,办学经费由举办者负责筹措,各级人民政府可以给予适当支持。

《关于社会力量办学的若干暂行规定》第3条规定:“各级人民政府及教育行政部门应鼓励和支持社会力量举办各级教育事业……在条件允许的情况下，尽力帮助解决办学中存在的困难,对办学成绩卓著的给予表彰和奖励。”

国务院办公厅转发的国家教委等部门《关于加强幼儿教育工作意见的通知》(1988 年)规定:集体性质的幼儿园(班)是群众集资办园的好形式,应当予以提倡和鼓励。根据中共中央、国务院的有关规定,地方人民政府可酌情对其开办、添置大型设备及房屋修缮等开支,从地方财政的自筹经费中给予适当补助。

上述法律、法规体现在实践中,我们可以认定即使地方政府从财政自筹经费中给予社会力量办学者补助,此补助显然不是政府对社会力量的出资或者投资,否者与法律、法规的立法宗旨是相违背的。本案萧江镇政府提供给幼儿园的款项,本来就是对幼儿园的经济补助。在其付出后,就已经于其脱离了所有权关系,而成为幼儿园的资产。

(2)本案的补助款,应依法界定为幼儿园所有。补助款依其性质当属无偿资助,就不存在反还或投资收益问题。因此,镇政府在补助款给付时,与幼儿园之间对款项的性质已经明确。

既然是对幼儿园的补助,相对而言,幼儿园即是接受资助或捐赠,这样一来,该部分财产或资金理应转变为幼儿园的财产,由幼儿园享有所有权。其依据可参照《城镇集体所有制企业、单位清产核资产权界定暂行办法》(以下简称《清产核资暂行办法》)第13条的规定:集体企业接受资助或捐赠等形式的所有者权益,其产权原则上按资助、捐赠时的约定来确定归属,没有约定的,其产权归集体企业劳动者集体所有。同时，按照该《办法》第 10 条、第 15 条之规定的精神,亦应做相同的处理。所以,本案镇政府所付之补助款,应毫无争议地确认为幼儿园所有。

二、幼儿园使用的土地,不属于镇政府的出资

被告及第三人镇政府都主张镇政府对幼儿园投入土地,因此土地属于出资,镇政府成为举办者。他们的观点是荒谬的。

本案不存在土地使用权的投入。因为,如果存在土地使用权的投人,则该土地使用权应依法属于幼儿园,幼儿园应当领取土地使用权证,但是事实上幼儿园从未取得该土地使用权,财务上也无此项资产之人账。换个角度,萧江镇政府也没有投入土地,即本案不存在土地使用权的出让或划拨,也没有发生萧江镇政府有偿或无偿转让土地使用权的事实。

排除了土地无偿划拨和有偿出让的土地使用情况,幼儿园对土地的使用，只能说是无偿占用。对此,在国有资产界定时根本不能确定为国有资产的投人,而应依《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》(下称(国资界定暂行办法》)第八条、《集体企业国有资产产权界定暂行规定》第 13 条规定的精神，今后可以收取土地占用费(有偿使用)。

三、《批复》适用法律、法规(规章)错误

《批复》认为:根据《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》第3条第8条、第9条和(城镇集体所有制企业、单位清产核资财产权界定暂行办法》第3条和第6条的规定,萧江镇政府投资和接受捐资创办的萧江镇中心幼儿园及其收益形成的所有者权益,其产权归国家所有。

对照《批复》所依照的《国资界定暂行办法》及《清产核资暂行办法》相关规定,被告对幼儿园的产权界定明显是适用法律依据错误。

1.《国资界定暂行办法》

《批复》所依据的是该办法的第3条、第8条、第9条规定,但是根据第8条和第9条的规定,不适用于本案。

《国资界定暂行办法》第8条确定的界定对象,乃是接受国家投资、使用国有资产的全民所有制企业中的产权。但是本案被界定对象幼儿园并非全民所有制性质,且亦非企业。所以单位性质和单位形式上都不能适用本条的规定。同时,被告也根本无法依第8条中的任何具体情形对本案进行界定。

《国资界定暂行办法》第9条,适用于集体所有制企业中国有资产的界定但是幼儿园并非集体所有制企业。被告认为运用该条第(一)项,但其适用对象是全民单位独资创办的以集体所有制名义注册的企业单位,与本案根本不相符合。因为其一,原告等老师的4.9万元的资金性质系投资无疑,何来镇政府之独资创办?其二,幼儿园非集体企业。

2.《清产核资暂行办法》

《批复》的法律依据包括该办法的第3条和第6条规定。

《清产核资暂行办法》第3条明确规定:所有在国家各级工商行政管理机关登记注册为集体所有制性质的各类城镇集体企业、单位，包括各类联合经济组织,劳动就业服务企业、有关事业单位……在清产核资中须按照本暂行办法界定产权。因此,《清产核资暂行办法》只适用于登记注册为集体所有制性质的企业、单位,而幼儿园从来不是集体所有制企业、单位,也未曾以此性质进行登记注册,相反,现有的登记注册性质为社会力量办学,其性质应为民办非企业单位,当然无法也不得适用《清产核资暂行办法》。

《清产核资暂行办法》第6条规定:国家对集体企业的投资及其收益形成的所有者权益,其产权归国家所有。此为原则性规定,对本案的界定只有指导意义,而非具体界定标准。但是根据本案的事实以及该暂行办法其他法条的相关内容,被告的法律适用亦是错误的。因为暂行办法已规定一些可以参照适用的界定依据(标准),比如第10条、第13条、第15条。由于本案事实上萧江镇政府一直是以补助款形式对幼儿园投放资金的,所以存在这些特别规定和界定标准的情况下,我们应当优先适用,如第13条规定的"集体企业接受资助或捐赠等形成的所有者权益,其产权归集体企业劳动者集体所有”。完全是本案的界定依据。

总之,对照本案事实及相关法律依据的规定,国资局适用《国资界定暂行办法》及《清产核资暂行办法》的以上规定,将幼儿园的产权界定为国有资产。由于适用法律确实的错误,导致其界定结论的不合法。

四、被告的具体行政行为超越职权

我们必须肯定被告享有国家法律赋予的对国有资产进行界定的职权，即此系其法定职权。但是行政行为合法性原则之一的基本要求是:任何行政职权的行使都必须依法行使,超过了法律授权的范围所行使的职权,即为行政越权,属于违法行政行为,不受法律的保护。

本案涉及产权争议,此为不争之事实,根据有关产权争议的处理之规定,必须进人法定的纠纷处理程序。但在纠纷处理程序中不存在对国资局的国有资产界定的法律授权,则被告的产权界定行为有违法律的规定,是越权行为。具体分析如下:

1.行政机关行使的职权必须有法律明确的授权,如未经授权的就不能行使。《国资界定暂行办法》第 31 条规定:“全民所有制单位与其他经济成分之间发生的产权纠纷,由全民单位提出处理意见,经同级国有资产管理部门同意后，与对方当事人协商解决。”本条只授于国有资产管理部门“同意”的职权。而未授于产权界定的职权,即无产权界定前置之内容。

因此在本案中作出对产权的界定没有法律依据。

2.《国资界定暂行规定》第四章,为产权界定的组织实施,其中第 27条、第28 条,已规定国有资产管理部门进行产权界定的几种情形,说明产权界定只发生在产权没有争议的情况下，界定不是对产权争议的处理行为。本案由于始终都处于产权纠纷的状态之下,产权权属不清,依法不能提起产权界定,进人界定程序。

3.《清产核资暂行办法》也没有授权国资部门对集体企业、单位清产核资的产权界定之权利。《清产核资暂行办法》规定集体企业、单位在清产核资中的财产界定工作,应当由企业主管部门负责。在主管部门难以解决纠纷,而又涉及国有资产的情况下,由包括国有资产管理部门在内的多个部门组成联合小组进行解决。

4.就行政法理论而言:界定依法是一种行政确认的行为。依照(国资界定暂行办法》有关产权纠纷处理程序的规定,在发生产权纠纷后,全民所有制单位之间的争议经调解或裁决,全民所有制与其他经济成分之间的争议通过协商解决,协商不能解决的依司法程序处理。这样一来根据争议主体的不同作不同的处理规定,完全体现了平等民事主体之间的平等权利。作为界定,本身应是在无争议的情况下所作的行政确认行为,如果发生纠纷时适用界定程序,这就髦予了国有资产管理部门对全民单位与其他经济成分之间的民事争议的裁决权。换言之,赋予界定以裁决之性质,无法保证与国有资产有关的国资局之行政行为的公平和公正性,乃有违立法宗旨。

基于以上分析,本案被告在明知原告和第三人之间对幼儿园产权发生纠纷的情况下,适用有关产权界定之规定对幼儿园产权进行界定,其行为明显属于行政越权行为。

判决结果:

浙江省温州市中级人民法院经过审理后,对本案的事实作了如下认定:

1.平阳县萧江镇政府作为国家机关,依法不能成为社会力量办学的投资主体。何况，萧江镇政府付给萧江镇中心幼儿园款项的凭证上就注明“补助、扶持”。该镇政府给幼儿园的款项的性质应认定为对幼儿园的补助、扶持。平阳县国有资产管理局提供的证据,不能证明萧江镇政府投资举办了萧江镇中心幼儿园。

2.集体企业、单位在清产核资中的财产界定工作应当由企业主管部门负责。在主管部门难以解决纠纷，而又涉及国有资产的情况下,由包括国有资产管理部门在内的多个部门组成联合小组进行解决。本案中平阳县国有资产管理部门认定萧江镇中心幼儿园为集体单位,又违反上述规定,自己作出处理决定,超越了职权。

3.《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》第9条第(一)项适用的前提为全民单位以货币、实物和所有权属于国家的土地使用权、知识产权等独资创办的以集体所有制名义注册登记的集体企业单位。平阳县国有资产管理局提供的证据无法证明萧江镇中心幼儿园系萧江镇政府独资创办。《城镇集体所有制企业、单位清产核资产权界定暂行办法》第6条规定,国家对集体企业的投资及其收益形成的所有者权益,其产权归国家所有。该局提供的证据又无法证明萧江镇政府付给幼儿园的资金属于投资。因此,上述法律规定与本案不相适应。

本院认为,被上诉人平阳县国有资产管理局作出的《关于对萧江镇政府就萧江镇中心幼儿园产权纠纷处置意见请示的批复》主要证据不足,超越职权,适用法律错误,一审判决维持是错误的。

据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第 54 条第(二)项第1、2、4目和61条第(二)项的规定,判决如下:

一、撤销平阳县人民法院[2000]平行初字第21号行政判决;

  本案某模具厂之所以败诉,在于起诉前未确定自己商业秘密到底是什么。产生了一、二审程序中对自己要求法院保护的商业秘密作了不同的表述。因而在市场经济激烈竞争的今天,企业不但要用好自己的商业秘密,更重要的是要保护好自己的商业秘密,这样才能使自己在市场经济的激烈竞争中立于不败之地。

律师简介:

周显根,男,1964 年11月26日生,中共党员,现为浙江利群律师事务所主任;1984年7月,毕业于浙江法律学校,毕业后即从事律师工作,1988 年至 2000年参加浙江大学法律专业自学考试并取得法学本科文凭,二级律师。曾当选为六届中华全国律师协会理事,第五一八届浙江省律师协会常务理事,2006年5月至今任台州市律师协会会长;台州市人民检察院特邀民行监督员,台州市仲裁员协会副会长兼首席仲裁员。多次被评为台州市司法行政系统先进个人,荣立三等功一次;1997年被评为浙江省十岗百优优秀律师,2007 年被评为台州市第二届优秀中国特色社会主义事业建设者;连续三年被评为台州市市级机关优秀党员,2008 年12月被评为浙江省“十大”优秀律师。2006 年6月以法律专家身份参与台州市委、市政府法治建设文件出台前的修改工作。已成功办理多起在当地有争议及影响较大的案件;担任大中型企业、政府法律顾问三十余家。在各种会议、杂志上发表专业学术论文六篇。资助三名困难学生完成其大学本科学业。