中国人寿保险公司某县支公司不服某县工商行政管理局行政处罚案

一、案情简介

2002 年 2 月起至 2002 年6月 13日止，中国人寿保险公司某县支公司(以下简称“保险公司”)在某县中、小学校学生中开展“国寿学生平安保险”业务，保险公司联系由开办此类保险业务的学校代收保险费，并与学校签订了向其支付所收保费的15%劳务费用的协议，后向学校共计支付劳务费11.854255万元。2002年7月16日，某县工商行政管理局(以下简称“工商局”)以“保险公司向不具备保险兼业代理资格的单位支付高额代办费推销的行为，违反了《反不正当竞争法》第八条和国家工商行政管理局关于禁止商业贿赂行为的暂行规定》第二条之规定，属于商业贿赂不正当竞争行为”为由，对保险公司作出“某工商行处字(2002)第186号”行政处罚:1.责令保险公司改正违法行为;2.没收违法所得52.157万元;3.处罚款10万元，合计 62.157 万元，上缴国库。”2002年9月18日，保险公司向株洲市工商行政管理局申请行政复议，市局作出“维持某县工商局处罚决定”的复议决定。2002年9月 30日，保险公司向某县人民法院提起行政诉讼，要求法院撤销“某工商行处字(2002)第186号”行政处罚决定，某县人民法院于2002年11月1日审结宣判，判决已生效并履行完毕。

二、诉辩主张

原告保险公司认为，根据当时《保险法》第九条的规定，工商行政管理机关对保险业的不正当竞争行为不具有监督管理权即行政处罚权，保险业的监管主体为中国保险监督管理委员会。同时，保险公司联系由开办“国寿学生平安保险”业务的学校代收保险费，并向学校按实收保费的 15%支付劳务费用，其行为并不违反《反不正当竞争法》的规定，不属于商业贿赂不正当竞争行为。因此，工商局对其作出的行政处罚决定于法无据，应予撤销。

被告工商局则认为，保险公司联系的这些代办保险业务的单位，不具备保险兼业代理资格，且按实收保费的15%的比例向代办单位支付代办费，超过了法律规定的8%的标准，是向不具备保险兼业代理资格的单位支付高额代办费推销保险的行为，违反了《反不正当竞争法》和国家工商行政管理局(关于禁止商业贿赂行为的暂行规定》的规定，属于商业贿赂行为。同时，根据《反不正当竞争法》第八条、 最高人民法院行政审判庭(关于对保险公司不正当竞争行为如何确定监督检查主体的答复》、国家工商行政管理局《关于工商行政管理机关对保险公司不正当竞争行为的通知》等规定，工商行政管理机关对保险业的不正当竞争行为具有监督管理权，故其作出的行政处罚于法有据，应予维持。 

三、律师承办过程

作为省、市人寿保险公司的法律顾问，从接到工商局作出的行政处罚决定之日起，本律师就义不容辞地成为了保险公司的委托代理人。特别是当案件经过行政复议无果后，是服从处罚?还是提起行政诉讼?当时工商局声称如不服决定将严厉处罚。艰难的抉择自然落到了担任了数年法律顾问的律师身上，但职责大于天。通过对工商行政管理机关出示的行政处罚法律依据进行审查，并对与本案有关的法律条文全面研阅，最终，本律师对保险公司提出了自己对此案的看法:工商局作出的行政处罚决定逾越了其权力界限，工商局对此案没有处罚权。为了进一步从事实方面论证起诉的可能性，又多方调查、走访了这些代办保险的单位，发现其处罚的事实依据也存在不足，故本案提起行政诉讼具有可行性，而且胜诉把握极大。保险公司在犹豫之后，毅然采纳了本律师的建议，2002年9月 30 日，向法院提起行政诉讼。作为代理人，本律师深知这个案子并不仅仅是60多万元人民币的行政处罚这么简单，而是在于如果提起行政诉讼，这在全国属少见的对工商局的管辖权提出了公然挑战。人寿保险公司这种业务操作模式在全国保险行业中具有普遍性，当时全国已经有多个地方的工商行政管理机关对类似本案的情况作出行政处罚，结果是要么委屈受罚，要么诉讼以败诉告终。一旦本案胜诉，将必然产生连锁反应。开庭前一天晚上，本律师彻夜未眠，通宵达旦地准备第二天的庭审，撰写了长达近万字的代理词。开庭当日，省、市、县三级工商局和保险行业的有关人员将审判庭挤了个水泄不通。此案已不仅仅关乎一家公司的个案成败，而是关乎全国保险行业的利益。虽然压力巨大，但本律师始终坚持将诉讼重点放在被告不具有管辖权这一点上，只有击破这个要害，此案才能完全逆转。

针对被告认为对原告的所谓“商业贿赂”的不正当行为具有处罚权的主要法律依据是《反不正当竞争法》第8条和工商行政管理局《关于禁止商业贿赂行为的暂行规定》第2条，本律师明确提出，《反不正当竞争法》第3条规定:“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查;法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定。”这一规定表明:对一般的不正当竞争行为是由工商行政管理部门监管，但法律、行政法规特别规定由其他部门监管的，工商部门就无权管辖。而保险行业是在我国深化金融体制改革和防范金融风险的举措中从金融体系中进行分业经营和管理的。因此，该行业具有其特殊性和复杂性。基于这一特点，在 1995年6月30日第8届全国人民代表大会常务委员会第 14 次会议就通过了《保险法》。该法第7条规定:“保险公司开展业务，应当遵循公平竞争的原则，不得从事不正当竞争”，第8条规定:“国务院金融监督管理部门依照本法负责对保险业实施监督管理。”在本案正式受理后不到一个月的时间，2002年10月28日，第9届全国人大常委会第30次会议对该法作出修正。修正后的保险法第9条明确规定:“国务院保险监督管理机构依照本法负责对保险业实施监督管理。”同时还明确规定由保险业的监管主体查处保险企业的违法违规行为，这就意味着保险业内的违法违规行为(包括不正当竞争行为)均由《保险法》这一特别法确认的主体管辖，即由原来的中国人民银行管辖变更为由中国保险监督管理委员会(简称“保监会”)管辖。根据《行政处罚法》第12条第3款之规定:“国务院可以授权具有行政处罚权的直属机构依照本条第一款、第二款的规定，规定行政处罚。”1998 年11 月 14日国务院发布的《国务院关于成立中国保险监督管理委员会的通知》，明确中国保监会的性质和任务即:“中国保险监督管理委员会，是全国商业保险的主管部门，为国务院直属事业单位。根据国务院授权履行行政管理职能，依照法律、法规统一监督管理保险市场”，主要任务包含“依法查处保险企业违法违规行为，保护被保险人利益”、“促进保险企业公平竞争”。2000年1月13日，中国保监会以第1号令发布的《保险公司管理规定》第61条规定:“保险公司及其职员不得向投保人、被保险人、受益人提供保险费回扣或违法违规的其他利益，也不得超范围超标准向保险代理人支付佣金或手续费”。第 110条又对第 61条列举的不正当竞争行为规定了处罚内容和幅度。这就充分说明，无论是作为法律的《保险法》，还是作为国务院行政法规的《关于成立中国保监会的通知》以及作为部门规章的《保险公司管理规定》，均明确了对保险业的一切违法违规行为，包括对商业贿赂的不正当竞争行为，都由中国保监会专属管辖。这就排斥了包括工商行政部门在内的其他任何行政部门的管辖权。就不正当竞争行为而言，《反不正当竞争法》系普通法，《保险法》系特别法，在查处不正当竞争行为遇到管辖权适用法律冲突时，只能根据“特别法优先于普通法”的法律适用原则来确定法律适用，从而确定管辖权。

针对被告论证其具有处罚权的其他各项依据，本律师也是分别详细反驳:一是最高人民法院行政审判庭《关于对保险公司不正当竞争行为如何确定监督检查主体的答复》，我方认为最高院行政庭这一个答复内容是不恰当的，修改前的《保险法》虽未明确出现“反不正当竞争行为是由金融监管部门监督检查”的字样，但中国保监会制订的《保险公司管理规定》以及在本案诉讼过程中修订的《保险法》都明确规定了超标准支付手续费等违法违规行为是由中国保监会管辖。同时，根据《最高人民法院关于司法解释工作的若干规定》，司法解释在程序上必须符合三个要件:第一，人民法院在审判工作中具体应用法律的问题，由最高人民法院作出司法解释;第二，最高人民法院发布的司法解释，必须经审判委员会讨论通过;第三，司法解释经审判委员会讨论通过后，以最高人民法院公告的形式在《人民法院报》上公开发布，并下发各高级人民法院或地方各级人民法院、专门人民法院。在形式上则分为“解释”、“规定”“批复”三种。因此该《答不属司法解释，没有法律效力，只有参考指导意义。更何况其内容与法律法规相冲突。故它不能作为认定工商行政管理部门论证其具有管辖权的法律依据。

二是1999年4月5日公布的国家工商行政管理局《关于工商行政管理机关对保险公司不正当竞争行为管辖权问题的答复》，我方提出，根据2000年3月15日公布的《立法法》第 42条的规定:“法律解释权属全国人民代表大会常务委员会。法律规定需要进一步明确具体含义的，由全国人大常委会解释。”国家工商行政管理局属国务院的直属行政职能部门，它无权对法律的具体含义作扩大解释，即使解释也无法律效力。何况关于该管辖权问题《保险法》已有明确规定，根据《立法法》第 79条之规定，“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”，因此，对该管辖权只能适用《保险法》及国务院相关法规和中国保监会的规定。

三是中国保监会长沙特派员办事处(2001)19号,《关于配合工商部门查处不正当竞争行为的通知》，该办事处系中国保监会的派出机构之一，其职能属委托授权的组织。我们认为，该通知中将中国保监会对保险业的不正当竞争等违法违规行为的专属管辖权擅自处分，与工商行政管理部门分享这一管辖权，是违法且无效的文件。

基于此，本律师通过对法律依据的旁征博引，对本案的最重要的观点作了充分论证，得到了合议庭成员的高度赞同。据此，本律师作了最后的归结，根据《行政处罚法》第3条之规定，没有法定依据的，行政处罚无效。因此，被告对原告的处罚无效。

尽管对第一个观点的充分阐述后，本律师对案件的胜诉已是自信满满，但仍然未敢掉以轻心。为了达到对被告的观点各个击破的目的，继续“围追堵截”，进一步从多个方面论证工商局作出的处罚决定缺乏事实依据。一是通过自己对保险行业的这一行为所做的调查走访，论证原告为学生办理平安保险是一项“利国、利民、利校、利学”的举措，它是经过国家教育部门和学校比较选择和要求，并经过学生家长自愿投保而办理的，原告及学校没有采取强制行为，原告通过学校开展和办理相关险种并非是通过商业贿赂等非法手段实现的。二是从事实的角度分析原告向代理学平险的部分学校和家长支付的所收保费15%的手续费，其性质应为劳务费，完全不属于商业贿赂性质。三是根据保险公司内部系统调查得出的数据结论并结合法律依据，论证原告给保险代办单位支付15%的劳务费并未超过财政部和国家税务总局界定的 8%的标准。以此充分说明保险公司并不存在“商业贿赂不正当竞争行为”。

作为被告方的某县工商局，在其观点被击得千疮百孔之后，显然底气不足，除了能够证明其行政处罚程序合法之外，其他方面都被本律师驳得体无完肤。

四、承办结果

2002年11月1日，某县法院对本案判决如下:一、撤销某县工商行政管理局某工商行处〔2002)第 186号行政处罚决定;二、由被告某县工商行政管理局承担本案的诉讼费用。

五、律师解说

行政诉讼案件“民告官”的特殊性，决定了任何一个行政诉讼都将是一场艰难的博弈。而本案由于是质疑和挑战全国工商行政管理部门有关保险行业不正当竞争行为的处罚管辖权，其连锁反应和冲击势必波及全国，因此本案的艰难性更可想而知。作为承办律师，通过代理这一案件，收获以下办案体会:

一是扎实的法学理论基础是律师不可或缺的执业素质。本案是对“特别法优于普通法”这一法律原则的突出适用，但是看似简单的法律原则，却因为各种法规、规章以及各种规范性文件的出现而变得纷繁复杂，但是，本律师并没有被这些“乱象”所迷惑，而是紧紧扣住各个规范性文件本身的出处以及其与上位法的对接问题，最终将本案所涉及的众多文件一一厘清，为阐述代理观点提供有力的法律依据。

二是民事诉讼的举证规则为谁主张谁举证。考虑到“民告官”的原告举证的艰难性，我国行政诉讼法确立了由被告对其作出的具体行政行为负有举证责任的所谓举证责任倒置原则。在司法实践中，许多律师在庭前收集证据和庭审举证中陷人消极，一味依赖被告举证。其实，这是一种误解，至少是片面理解，如此会陷人诉讼被动。正确的做法是:一方面要充分利用举证责任倒置原则，由被告提供属其举证责任范围的证据和原告举证不能的证据;另一方面，要积极收集和提供被告不愿提供的对被告不利而对原告有利的证据，以及对抗被告证据的相反证据。在诉讼中，任何高明的主张，最好有充分的证据加以佐证，否则易变为无稽之谈。毕竟事实胜于雄辩。在本案中，无论是在有关法律冲突和效力认定上，还是在存在所谓商业贿赂的有关事实方面，承办律师都做了大量调查取证，取得了充分有效的证据优势。相较之下，被告则显得证据苍白。这是本案原告胜诉的另一重要原因。

三是重大行政诉讼，不仅要求律师具备高深的专业素养，而且还应具有敢于挑战权威部门和看似合法的各种规定和文件的巨大勇气，这就要求律师具备足够的敏锐判断力和全局把控能力。在本案之前，全国所有的保险公司，从未想过要去挑战工商行政管理部门关于保险行业不正当竞争行为的处罚管辖权，甚至作为法律授权的保险业的监督管理机关--保险监督管理委员会都居然将本属于自己的管辖权通过非法文件拱手送给工商行政管理部门，让人实在匪夷所思。同时，最高人民法院也存在不当的“答复”。这些因素导致之前全国保险行业所有类似行政诉讼全部败诉，因此本案诉讼过程及其结果受到全国保险行业高度关注。当时湖南省有几个同类案件就等着本案的结果而决定何去何从。因此本案的胜诉结果和在诉讼过程中修改的《保险法》的有关不正当竞争管辖权条款，导致全国工商行政管理部门从此丧失了相关管辖权，极大地维护了全国保险行业的合法权益。之后，中央电视台对本案进行了长达四十多分钟的专题报道，在全国保险行业引起了巨大反响。

编写人:湖南一星律师事务所 贺晓辉