一般行政程序及其司法检查

学界对行政程序的注重与研讨局限于“法定行政程序”，一般行政程序也具有行政程序的价值，很多的游离于法标准以外的一般行政程序正沦为任意行政的托言，侵害着相对人的合法权益，毁损着诚信政府的形象，一般行政程序也应归入司法检查的范围，司法检查的着眼点在于程序合理合理。一般行政程序违背了程序合理合理的，也应视作严峻违法，是无效的行政行为，法院应作出吊销判定。一、一般行政程序厘定行政程序从有无上升为法令标准的角度进行分类，可分为法定行政程序和一般行政程序两种。法定行政程序是指已上升为法令标准的行政程序。一般行政程序是指行政机关及其工作人员在行政活动进程中自然构成的、为大多数行政机关实践恪守的、有关行政权行使进程的经验和习惯。这种程序规矩尽管被重复适用和遵从，但没有上升为法令标准。关于行政规章及规章以下标准性文件规矩的行政程序是不是归于法定程序，违背者是否应承当程序违法的法令结果，存在认识分歧。一种观念以为，违背行政规章及规章以下标准性文件规矩的行政程序，不归于违背法定程序。其根据是：行政审判的根据是法令、法规，而规章仅仅作为参照，其程序规矩也只能作参照，而不能作根据；规章以下标准性文件在行政诉讼中不具有法令地位，连参照都谈不上，更不能作为根据。因而，法定程序只包含法令、法规规矩的行政程序。笔者以为，行政规章规矩的行政程序归于法定程序，规章以下标准性文件规矩的行政程序规矩不属法定程序。其理由是：法令尽管规矩行政规章仅仅行政审判中的参照根据，但根据我国的实践状况，行政规章规矩的行政程序规矩在行政活动中被广泛适用。并且，行政规章的拟定程序比较谨慎，可操作性较强，稳定性较好，也比较契合当地、行业的实践。只需规章规矩的程序规矩与上位法不相抵触，就应将其作为司法检查的根据。假如把规章规矩的行政程序规矩扫除在法定程序之外，对行政行为的程序检查将失掉法定根据，很多违背程序规矩的详细行政行为将得不到纠正。何况规章规矩的程序规矩作为检查详细行政行为是否合法的根据，已逐步成为法院的一种遍及做法。论者以为，规章以下标准性文件规矩的程序规矩，不应作为法定程序的根由。因为这些标准性文件的拟定具有临时性质，稳定性不强，随意性较大，有些过细的程序规矩可能严峻影响行政功率。将规章以下标准性文件规矩的程序规矩作为法定程序根由之一，会导致法定程序的外延过宽，行政法令和司法检查中都难以掌握，不利于表现法令的严肃性和一致性。二、一般行政程序的价值定位(一)一般行政程序的价值1　行政程序具有操控行政权的价值。“程序不是次要的工作。跟着政府权力继续不断地急剧增加，只需依托程序公平，权力才可能变得让人所能够忍耐。”行政行为合法是行政主体从事行政行为的根本要求，行政行为的合法性除了要有实体保证外，还需要有程序保证。假如疏忽和小看行政程序，依法行政就会成为一句空头的标语。因而，乃至有学者以为，依法行政的核心与实质是指依行政程序法行政，脱离行政程序法无以言依法行政。由此可见，程序控权与实体控权相对国家权力体系之运转而言，犹如人的骨架与血肉，假如没有健全的骨架支撑，人将会处于一种瘫痪状况，乃至变成一堆腐肉。当然，咱们着重行政程序控权的独立价值，并不以为它是一种孤立单一的控权准则，反过来说，它总是与实体控权相伴而行，共同制约着国家权力的合理运转。实体控权的要点在于经过实体法赋予各权力主体彼此胁迫的权力，而程序控权的要点则在于通进程序法赋予权力主体行使权力应遵从的进程、次序、方法、办法、时限等及违背程序法应承当的责任等等。比较而言，实体控权仅是一种体系内权力主体之间的单一控权方法，但程序控权则是一种概括体系内权力之间的彼此制约以及体系外权力制约权力的多维控权方法。2　行政程序具有促进行政相对方自愿承受行政决议的价值。行政程序向行政相对人展现行政主体揭露地行使行政权力，具有缓解行政相对人对立行政权的心情，促进其自愿承受行政决议。一位美国联邦最高法院的大法官也曾说过：“程序的揭露性和稳定性是自在不行或缺的要素。只需程序适用公平，不偏倚，严峻的实体法也能够忍耐。”行政程序经过让行政相对人参加，客观上营建了一个行政主体与行政相对人对话的良好环境。因为，“程序的实质特色既不是方法性也不是实质性，而是进程性和交涉性”。正是这种程序的进程性与交涉性使得说理机制得以打开，而程序的对立性也使得说理机制产生了竞争性，迫使程序两边竭尽全力地以理抗争，终究以达到退让而告终，并因而而真实地消除利益抵触。(二)一般行政程序的现实含义1　从我国行政程序法制化的现状来查询。对行政程序极大注重进而上升为法令标准，在我国不过始于20世纪90年代，1996年的《行政处罚法》在我国行政程序的立法史上具有划时代的含义。该法不只在行政处罚的详细程序设置方面具有开拓性含义，并且明确规矩，行政处罚有必要按照法定程序施行，不恪守法定程序的，行政处罚无效(第3条)。该法第55条规矩，违背法定程序的行政处罚，由上级行政机关或许有关部门责令改正，能够对直接担任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。这样，不论实体是否正确，也不论程序违法对相对人影响的轻重，均可对主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。如此规矩，就会使有关人员注重行政程序。除了行政处罚行为以外，在我国行政行为的程序有法定根据的还有行政许可行为等为数很少的几个行政行为。很多的行政行为诸如行政辅导行为、行政合同行为、行政奖赏行为等等尚处于程序无法可依的状况。在这种状况下，咱们着重一般行政程序的价值，注重一般行政程序的价值，无疑起到了补偿缺乏的成效。2　从行政程序自身的性质来查询。因为行政程序受法令标准的方法、程度等方面与行政实体权力不同，后者有必要是法定的，而行政程序的灵活性较大，它作为实体权力行使方法，为适应扑朔迷离的社会生活，有必要具有多样性，国家没有必要也不行能对一切的行政行为方法都加以详细紧密地规矩，过于详细紧密的行政程序也会削减行政功率。因而咱们能够肯定地说，即便咱们有了一致的行政程序法典，也不行能忽视一般行政程序，也还有必要着重一般行政程序的价值。三、对一般行政程序的司法检查根据我国现行《行政诉讼法》的规矩，详细行政行为违背法定程序的，人民法院应判定吊销或部分吊销，并可判定被告从头作出详细行政行为。这样就把是否违背法定程序作为行政行为司法检查的程序性标准。可是《行政诉讼法》标明关于没有违背法定程序的行政行为法院不能进行司法检查。目前我国法定程序不违法而一般行政程序任意违背合理合理程序的现象是比较遍及的，仅以法定程序作为行政行为司法检查的程序性标准，那么我国司法检查的程序标准将过于狭隘，不能给予相对人应有的司法救济。为此，理论上有必要研讨对一般行政程序司法检查的标准，这样就能够补偿法定程序缺乏时呈现漏洞的效果。咱们以为一般行政程序一般状况下不影响行政行为的法令效力，行政机关具有必定的自在裁量权，但应根据实践景象和需要挑选其以为最恰当的行政程序，这种挑选若违背了行政程序的根本准则，就是严峻的违背程序，也是严峻违背法定程序的景象。理由是：行政程序的根本准则作为行政程序建立、施行的根本准则，是更高层次的规矩，它从宏观的层面上标准着行政行为的作出，是应该被恪守的，行政主体挑选的程序违背了行政程序的根本准则，也就违背了根本的公平要求。问题的关键是我国行政程序尚无一致的立法，行政程序的根本准则尚停留在理论讨论的层面上，不同的专家学者仁者见仁，作者见智。如有人概括为五项准则：合法准则、揭露准则、公平准则、根自己权准则和功率准则，另有人则概括为“揭露准则、公平准则、参加准则、复审准则、次序准则和功率准则”，还有人概括为别的六项准则：法定准则、简洁准则、民主准则、便民准则、揭露为主准则、书面为主准则，等等。我国台湾学者吴庚教授以为，行政程序的准则有：(1)以适用于公权力行政为准则；(2)职权主义(即自动性)；(3)自在心证主义(首要适用于对根据证明力的判断)；(4)当事人参加之准则；(5)效能准则。结合本部分论题论者以为一般行政程序应恪守公平、揭露、行政相对方参加三项准则。(一)公平准则公平准则即程序公平准则，详细是指行政主体在施行行政行为的进程中有必要对等地对待各方当事人，扫除各种可能形成不对等或成见的要素。公平准则不只要求实践上已完成了公平，并且还要求使行政相对方对行政行为有一种公平的坚信感，因而，公平准则需要一系列详细的准则和程序进程来表现。公平准则首要包含如下几项准则：(1)回避。即同当事人有利害关系的行政公务人员应避免参加有关行政行为，避免形成有成见的现实或嫌疑，这是“任何人不得做自己案子法官”的根本要求。(2)争辩。当事人各方都应有对等的讲话时机与陈说权力，并可彼此争辩。(3)内部审裁别离。经过审理和判定的别离，避免行政公务人员的先入为主。(4)查询。行政主体应以客观根据来阐明现实真相，避免行政公务人员的主观武断。(二)揭露准则揭露准则是指行政主体应经过必定的方法让行政相对方或其他利害关系人及社会了解有关状况的准则。行政有必要揭露，隐秘行政只会滋生腐败。揭露准则的内容首要应包含：法令揭露(行政行为的根据揭露)、情报资料揭露、决议揭露、进程揭露。有人以为揭露准则首要经过下列程序准则得到表现：(1)标明身份准则。行政行为人经过出示证件文书让行政相对方了解自己的合法身份。(2)奉告准则。行政主体应让行政相对人了解的事项，应经过合理的途径自动通知行政相对人。(3)阐明理由准则。行政主体应阐明现实根据、法令根据及其他理由。(4)咨询准则。当法令规矩公民有权了解行政行为的有关状况时，允许他们依法提出恳求，行政机关要给予答复或查阅。(5)布告准则。将触及公民权益的行为揭露奉告。(三)行政相对方参加准则行政相对方参加准则，是指当事人或其他利害相关人在行政程序中有权对行政行为发表定见并且使这种定见得到应有注重的准则。参加行政的准则，是各国行政程序法遍及供认的准则。参加准则首要表现在行政相对方的参加权力上：其一，利害相关人有要求听证的权力，即行政主体应为利害相关人提供陈说定见的时机。其二，阅读卷宗的权力，既可自己行使，也可托付代理人阅读。当然，关于法定不宜揭露的卷宗，如卷宗的揭露将阻碍国家利益或有损第三人利益，行政主体有权回绝予以阅读。违背上述几项行政程序根本准则之一的行政行为，人民法院在司法检查时也应作出吊销判定，一起根据不同的景象根据最高人民法院2000年司法解释第59条之相关规矩别离采取不同的处理。反之，关于一般行政程序没有违背行政程序上述根本准则的行政行为，相对方如要求吊销该详细行政行为的，司法检查中则不能满意相对方的要求，应作出保持原详细行政行为的判定。