监察权监督制约机制研究

一、问题之提出   为了严厉惩治腐败，深化改革，构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制，国家监察委员会在新形势下应运而生。国家监察委员会作为最高监察机关，其涉及的监察范围和监察对象十分广泛。《中华人民共和国监察法》第三条规定，各级监察委员会是行使国家监察职能的负责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员（以下称公职人员）进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。这是监察法关于监察对象之范围的概括性规定。另外，监察权作为一种独立的权能，其权属范围也十分广泛，针对职务犯罪，监察委员会依法享有查询、冻结、留置等12项调查权力。“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”，如果一个权力机关掌握的权力过于厚重，则为其腐败提供了空间。如何遵循法治理念和方法构建一套长久有效的监督制约机制，对于发挥我国监察制度在新时代的积极作用至关重要。   二、我国现有的制约机制及不足   监察体制改革后，国家监察委员会在国家机构中所处的位阶，与原来隶属于行政机关的行政监察机关的法律位阶有着根本变化，上升为与行政权、审判权和检察权平起平坐的一种新型国家权力。作为一种新型国家权力，其权力的行使必须受到监督与制约。从监督主体上看，权力监督的逻辑有权力监督权力、权利监督权力两种。从权力监督权力的路径上看，我国现有人大监督和司法监督两种路径，从权利监督权力的路径上看，主要是人民群众进行监督，然而这两种路径是否发挥其预设的作用，尚需进一步思考。   首先，从人大监督的路径看，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民代表大会行使的监督权是人民主权的体现，不容侵犯，监察委员会监察权的行使必须在人民代表大会制度这一框架下运行。《监察法》第53条规定，各级监察委员会应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告，组织执法检查。县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行会议时，人民代表大会代表或者常务委员会组成人员可以依照法律规定的程序，就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。这是监察法规定的人大监督，但是仅概况性的规定了人大可以听取监察委员会专项工作报告及有权对其工作中的问题提出质询，其监督方式较为单一，行使程序模糊且缺乏相应的惩戒措施，这将使得人大对其监督力度大打折扣，极易导致人大对监察机关监督的虚置问题，有违人民赋予其监察权的初衷。   其次，从司法监督的路径看，各国的政治实践表明，防止腐败的有效途径之一在于权力部门之间的相互监督与制约。西方大多数国家对权力的限制主要依托于分权制衡原则指导下构建的政治制度，这种权力的层层分散，既保证了每个权力机关依法独立行使其权力，又使其彼此监督并相互牵制。我国监察体制改革后，监察权上升为与行政权和司法权平等的宪法地位，为保障监察权控制力、支配力和强制力等权力效果的实现，既要保证监察权独立的法律地位，也要使其它权力机关对其形成有效制约。检察院作为我国专门的法律监督机关，依法享有监督权限，但随着国家监察体制的改革，其监督权限产生了相应变化，在职务犯罪案件中，监察委员会的权属范围十分巨大，检察院如何对其侦查权形成有效制约，使各权力机关之间达到一种相对平衡以此来互相牵制，现行法律中也并未有十分明确的权属划分与具体实施措施，这在一定程度上削弱了司法监督的效果。   最后，从人民群众监督的路径看，国家的一切权力属于人民，监察权产生于人民，其行使需要人民的监督。人民群众监督相较之下具有广泛性，提供了权力制约的新路径。我国公民享有广泛的监督权，但监察法并未具体规定人民群众对监察权进行监督的机构和程序，加之缺乏相应的保护措施，使得公民与公权力进行斗争的积极性明显减弱。   三、完善我国监察权的制约路径   通过上述对我国现有制约机制的分析，借鉴域外监察制约机制的有益做法，结合我国具体国情，可以从以下几方面着手，完善我国监察权的制约路径，建设具有中国特色的监督制约机制。   （一）在人大内部设立专门监督机构，完善人大监督方式   就实践来看，人大监督仍处于薄弱阶段，没有专门监督机构、监督权行使程序模糊等原因都造成了监督力度下降。中国的人大与国外的议会虽然在产生机理、运行原则、职权配置等方面均有不同，但基于选举产生国家机关的共同性，其也被视为代议机关，这在理论上已成为共识。我国虽然不能照搬西方对监察机构的制约模式，但合理学习借鉴也有所裨益。   瑞典在世界上首创了专门的监察官制度，早在1809年就设立了议会监察专员。议会监察专员有绝对的独立权，由议会选举产生，对议会负责。瑞典在议会内部专门设有议会宪法常务委员会对议会监督专员进行监督，既保证了其行使权利的正当性，也保证了其行使权力时受到必要的制约，这使其监察官制度得以很好的运行。我国可以在人大内部成立一个特别问题调查委员会，专门对监察委员会的工作进行监督，建立起具体的监督程序，且赋予特别问题调查委员会相应的惩戒权，使监督专门化。   首先，人大掌握任免权。职务犯罪具有很大的隐蔽性和复杂性，对调查人员的专业素质要求极高，瑞典的议会监察专员具有极高的社会威望，这与其本身的素养也有很大关系，议会选举的监察专员不仅具有一定法律知识，而且必须人品正直。人大在选任监察委员会成员时，应就其各方面素养进行综合考察。其次，特别问题调查委员会对监察委员会进行执法检查，并要求监察机关定期向人大进行专项工作报告。监察体制的运转往往受制于相关法律的实施情况，监察委员会是法律法规的实施机关，主要涉及职务违法及职务犯罪的诸多法律法规的实施，这些法律法规的实施直接影响我国反腐工作的开展和实效，对监察委员会进行 执法检查是促进法律贯彻执行的重要手段，符合我国宪法的要求。另外，规定监察委员会定期向人大进行专项工作报告，议题主要包括特别问题调查委员会在执法检查中发现的突出问题，人大也可依法定程序就监察工作中的有关问题提出询问或质询，并要求其限期作出答复。最后，赋予特别问题调查委员会相应的惩戒权。对于监察委员会在监察工作中的违法问题，特别问题调查委员会可以对其实施相应的处罚。另外，若其工作报告或对相关问题做出的限期回复不能通过，可以配套使用罢免撤职等惩戒措施对其进行制约。通过在人大内部设立专门监督机构，制定配套的监督程序，运用任免权、质询权、惩戒权等共同作用，从而使人大的监督权得以真正落实。   （二）强化司法监督机制，规范强制措施的适用   对监察委员会进行司法监督主要是指检察机关对其调查权中的职务犯罪侦查权行使进行监督，以及审判机关从诉讼角度对监察委员会的权力行使进行制约。监察委员会侦查权的行使在规范和实践两方面都缺乏制约机制，因此应加强司法机关的监督。   新加坡是世界上清廉指数极高的国家，贪污调查局是新加坡独立行使肃贪职能的反腐机构，享有特别侦查权、对财产查封扣押、无证逮捕等多项特殊权力，具有极高的威望。为防止贪污调查局自身的权力所带来的腐败，其在行使权力过程中必须接受检察总署及检察官的指导与监督。例如，贪污调查局在行使特别调查权时，必须有检察总署的特别授权，并且必须按照检察官指定的方式和范围进行，这在很大程度上对反贪污调查局形成了有效制约。在我国，监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，在其行使权力的过程中，并不需要接受检察院的指导，但是检察院作为唯一的国家法律监督机关，虽然职务犯罪侦查权被监察委员会吸收，但其法律监督的地位仍无可撼动。   在职务犯罪和贪污贿赂犯罪中，改革虽然使检察院的自侦权受到影响，但从另一个角度分析，这在一定程度上也规避了检察院“既当运动员又当裁判员”的权属弊端，使其可以更加专注地行使公诉权和法律监督权。首先，监察委员会虽然享有较大的侦查权，但若想对被监察对象实施批捕，必须依照法定程序请求检察院核准。另外，按照办理刑事案件的基本流程，监察委员会在对职务犯罪调查终结之后，需将案件移交检察院审查起诉，经审查，不符合法律规定的，公诉机关有权将案件退回监察委员会补充侦查。检察院依照《宪法》和《刑事诉讼法》的规定，运用批捕权和审查起诉权对监察委员会的侦查行为进行监督，这在很大程度上体现的是事后监督与程序控制的特征。其次，对监察委员会行使权力的程序进行具体规定，当被监察对象对监察委员会的监督行为不服时，赋予其向上级监察委员会复核的权利，也可依法定程序提起诉讼。最后，在现代法治国家，应当努力强化审判中心主义，防范监察中心主义，法院对监察委员会办理案件的独立裁判将间接制约监察委员会的权力，以此形成各权力机关之间的一种相对平衡。   （三）明确公民行使监督权的路径，建立配套保护措施   对监察权的制约不仅依赖于公权力，广泛的群众监督也将发挥积极作用。我国公民享有广泛的监督权，但因缺乏明确的监督路径和程序使其不能充分发挥作用。《监察法》第10条规定，国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。上下级监察机关是领导与被领导的关系，公民在对监察机构进行监督时，可以将上级监察委员会与同级检察机关作为举报投诉机构，另外，我国应出台相应的投诉程序，使公民可以通过合法程序行使监督权。除此之外，为保护公民的人身安全和合法权利，我国可以借鉴美国的保护举报人制度，设立一个专门保护举报人的机构，同时建立一套完备的公民保护措施，以此来实现群众监督对监察权的有效制约。   四、结语   监察体制改革已成为宪法、法律上的一项正式制度安排，为保证监察权充分有效发挥其作用，必须对监察委员会采取一系列可行有效的监督措施，使其权力的行使规范在宪法和法律的范围之内。完善人大及司法机关对监察委员会的监督，同时利用公民广泛行使权利的方式对监察委员会进行监督制约。细化完善监督措施，借鉴域外可行性建议，不断强化对监察委员会的监督工作，在实践中不断探索，促进我国监察体制的顺利发展。